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巫溪 纵向通达、横向覆盖、服务为本的实践

重庆市巫溪县在社区治理创新体系上,探索与实践“纵向通达、横向覆盖、服务为本”的立体式城乡网格化公共服务体系。纵向通达,即通过将109个党政单位对口到408 个城乡网格化社区成为其“网格单位”,赋予其职能并建立相应的联系制度及机制,一方面使最基层的民情、民意、民声能够通过网格单位通达党政部门,另一方面使党政部门所掌握的权力与资源及其社会资本在合法范围内能够贯通至基层;横向覆盖,即通过不断调整完善网格划分,让所有的党政部门都有对口的网格社区而深入基层,让所有的城乡社区都有对口的网格单位而连通体制,既无缝隙地覆盖了所有的城乡社区,又无例外地给了所有党政单位以发挥协调作用的空间及直接服务的对象;服务为本,即转变党政职能,变管理控制为协调与服务,通过网格化建构起既基于基层又能充分发挥各党政部门积极性的服务型政府。

社区网格化创新体系的探索

体系的核心——基层党组织。在网格建立党小组。各级领导干部都具有机关干部与社区居民的双重身份。巫溪县从2009年以来,就开始以网格为单位建立党小组,充分利用各级领导干部的双重身份,把联系网格的县级领导、部门领导、机关干部吸纳为党小组成员,并将同一县级领导负责联系的几个网格党小组建成联合党支部。

建立三重组织生活制度。建立党员领导干部定期在班子、支部、驻地网格党小组参加三重组织生活制度,要求有关党员领导干部走向党课讲台、实地走访网格辖区群众等,实现机关与社区、干部与群众、党员与组织的三重互动。

建立支部联席会议制度。发挥基层党组织的领导作用,由联合党支部牵头,召集网格党小组、网格责任单位、居民自治组织、乐和互助会和社会公益组织等,定期召开网格管理联席会议,研究解决网格内各种事务。

资源整合体系平台——社区空间。形成网格管理模式,统筹整合各方资源。将城乡划分为408个网格单元,每个网格责任区域明确县级领导、县级部门、企事业单位、人民团体等八类责任主体,共同做好所辖网格区域的环境卫生、绿化管护等八项工作,逐渐形成网格管理模式,将党政资源、社会资源统筹整合,对口配置到城乡社区,各种资源在公共事务中实现互动与融合。建立长效运行机制,及时了解群众需求。发挥县委群众工作部在推进网格化管理中的组织协调作用,建立“5+1”运行机制,即每半月一次信息通报制度、每月一次联席会议制度、每季度一次民意调查和满意度测评制度、县级领导每季度一次到联系网格接访居民制度、网格责任单位每半年走访一遍网格区域所有居民户制度。同时,建立定期统计报告制度,及时了解网格化管理开展情况。

居民集体认同机制的载体——群创活动。建设复合社区。将廉租房、商品房、公租房、经济适用房配置在同一小区,形成 50万平方米的复合社区,统筹配备图书馆、休闲广场、公共绿化等基础设施,组织坝坝舞、家庭红歌会、趣味体育赛等活动,让社区内每位居民活动在同一个空间,享受同样的社会待遇,既增进感情融合,也促进社会的公平正义。开展“唱读讲传”活动。将“唱读讲传”纳入网格化管理的重要工作任务,开展“唱读讲传”进机关、进社区、进学校、进医院、进村社,举办“黄桷树下故事王”、古城墙边老电影、大宁河畔红歌会等品牌活动,提升群众的精气神,调动群众的积极性。开展群众性文体活动。培育太极拳、腰鼓队、龙狮队、健步走等群体活动指导员,县城约四分之一的居民坚持步行健身,全县1.5万多人练习太极拳,组织开展多场跨区域群体赛事,在集体活动和竞赛中逐渐形成情感认同,促进公众意识的统一。

密切联系群众机制——干部考核体系。延伸开展“三项活动”。深化机关干部下访群众、“三进三同”“结穷亲”三项活动,将活动范围拓展至城乡社区网格,同时开展清理人口、清理确权、清理财务、清理任务、清理问题等工作。2010年至今,巫溪又将万元增收促进行动、城市建设促进行动、社会管理创新促进行动等三大行动作为深入推 进“三项活动”的有效载体和网格管理的新职责,落实网格责任单位“五包责任制”,即包户作透宣传、包户解决问题、包户化解矛盾、包户安置到位、包户开展“四城同创”。

组织机关干部“回乡实践”,全面落实“三项制度”。组织 2000余名机关干部回到出生地、成长地、工作地参加为期一周的“回乡实践”活动,让干部在基层一线与群众面对面、手拉手、心贴心交流,直接做好服务群众的工作。在村(社区)全面落实书记接待、成员走访、办理反馈等三项制度,倾听群众心声,解决具体困难,化解社会矛盾。

建立督查考核体系。由县委群众工作部牵头,整合县委县政府督查室、县纪委效能监察室、县考评办等督查考核资源,以网格为单位,因地制宜确定阶段性工作目标,实施“4 + 4”督查考核办法:综合实地检查、社区干部、社会督导员、满意度测评四个方面的打分,对网格责任落实情况进行一周一 巡查、一月一通报、一季一考核、一年一评比四个阶段的督查考核。一年内被通报批评两次以上的单位负责人和直接责任人,县委主要领导对其诫勉谈话,三次以上建议调整单位班子和责任人岗位。

化解矛盾的途径——探索民生需求。首先,用榜样的力量引导良好民风。在网格内凸显需要进一步探索和创新的新课题、新挑战。广泛开展“十星级”文明户、“五好家庭”“最美小巷”“乐和人家”“乐和单位”“乐和小区”等评比创建活动,发现身边好人,让好人成为名人,让名人成为带头人,把社会主义核心价值观、公民道德标准等,通过贴近生活的形式表现出来,塑造看得见、摸得着、学得会的优秀模范,着力提升群众的法治意识、责任意识和主人翁意识,营造健康积极、文明乐和的民风。第二,用民主决策营造共同梦想。以网格为单位,坚持让群众参与决策、让民意影响决策,大到“十二五”规划、“十大民生工程”等重大决策,小到雕塑设计、农贸市场改造等与群众息息相关的具体事务,均通过网络问政、现场问需、调研问策等方式,由群众选出自己最关心、最盼望、最支持的建设项目和民生实事,让群众真正成为主人,在民主决策过程中找到共同梦想,用共同梦想增强集体认同感。第三,用群众方法化解矛盾纠纷。由网格中的道德模范、经济能人、社会贤达、协会会长等民间知名人士组成“和事堂”,对矛盾纠纷进行“公开事实、公开评理、公开结果”,把民俗道德和民主法治相结合,把老传统与新办法相结合,切实化解矛盾于萌芽中,有效维护社会稳定。

完善社区网格化创新体系的思考

巫溪“网格化”体系是一种基层社会治理模式。这种治理模式包括以人为本、立足服务、整合资源、共建共享、信息支持等五大要素,以及网络、机制、制度、能力四条路径。

坚持党政主导,完善网格化服务管理体系。在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局目标中,党委与政府起着重要的主导作用,这是总结我国社会发展历史,适应我国现阶段国情而提出的。新时代需要新变革。坚持党委领导,需要改革与创新党委领导的体制和机制,通过贯彻党的群众路线、健全群众组织网络,把党组织建设成为群众谋利益的战斗堡垒,让党员在服务群众中体现先进性。坚持政府负责,需要改革与创新政府负责的体制和机制,需要改革体制、转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,建设服务型政府。

完善长效机制,提升网格化服务管理效率。首先,“一把手”具有流动性,可以将行之有效的做法及时进行总结提炼,进一步完善网格划分、职责、考核、监督、评比、奖惩、联席会议、统计分析以及公众参与等各项实践,进行制度化建设,成熟时甚至 可以制订地方政府规章,保障网格化服务管理体系的持续与逐步精细。其次,在现有体制机制条件下,不断探索提高网格化服务管理效率,提升网格化服务管理水平。目前的网格单位对口联系是帮扶的深化,也是网格化服务管理体系的初期。随着基层社会的不断培育,除了对口网格,还可以尝试制订诸如网格化专项资金、第三方网格信息与评估平台、引入信息技术等制度与办法,形成公平、公开、透明的网格化服务管理体系。

提升能力建设,减少对网格单位的资源依赖。无论授之以鱼还是授之以渔,都一样适应社会管理。人、财、物等资源供给都是“鱼”的形式,如何提升政府、网格单位与网格单元的能力建设,对间接提供资源的政府而言,一是发展经济,增加财政收入;二是出台相关鼓励政策,广辟渠道,多方筹措资源;三是建立资源使用评估体系,促进资源的有效利用。对直接提供资源的网格单位而言,主要问题在于资源再配置方式是否是最有效的,是否存在其他更有效的方式,是否可将再配置资源进行一定比例的分离,是否可以由资源提供者转为资源提供者与资源使用监督者,是否改一事一助为年度甚至中长期方案,是否可让资源的无偿提供转为行动激励或服务购买,是否提供或协助相关的能力培训,是否有第三方的使用后评估。对接受资源的网格单元而言,关键是自治能力的提升,解决是否有需求就必须找网格单位,是否在请求“他助”前尝试过自助,是否遵守受助规则,是否达成受助目标,如何提升资源使用效率,如何培养资源自造能力,如何提升竞争力,以能力与行动获取资源等问题。就网格服务管理体系而言,如果党政领导与网格单位退出,并不影响网格单元资源的自造、筹措与使用,而且网格服务管理水平没有降低,这便是卓有成效的能力建设。当然,不管是哪一方的能力提升,都不是仅靠自身就可完成,需要长效机制的配套支持。

培育社会组织,鼓励多方参与的网格共治。现代社会,政府不可能主导一切,许多事情必须分离出来,交给市场或社会组织去完成。这是中国在社会转型期必须解决的问题,也是政府机构改革的方向。巫溪在创新社会管理的过程中,聘请“地球村”的发起人廖晓义为县政府顾问,鼓励社会组织参与城乡建设,引导乐和互助会、兴趣小组等群众性社会组织成立并开展活动,通过社会组织将城乡网格单元群众的积极性调动起来,用“群众的办法治理社会”,建设快乐和谐的“乐和家园”,这是很好的尝试。然而,培育多样化、专业化的社会组织,是网格服务管理更专业、更高效所面临的挑战,培育本土的内生性社区组织,实现群众自我管理、自我服务、自我发展,是网格服务管理持续长效的一种方式。也只有内生性社会组织多样且有一定的专业或行动能力、群众自觉自愿参与并有自治力的网格共治,才可能真正持续长效。(张小杰)

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